美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的啟示
發(fā)布時(shí)間：2012-09-14
來(lái)源：
深圳市婦女聯(lián)合會(huì)
作者：
“這對(duì)國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，真是一個(gè)福音！”當(dāng)聽(tīng)說(shuō)今年要大力推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)，印第安納大學(xué)公益慈善研究中心何莉君博士高興地對(duì)記者說(shuō)。
說(shuō)“今年要大力推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)”話的是國(guó)家民政部部長(zhǎng)李立國(guó)。他是在今年兩會(huì)期間接受央視采訪時(shí)說(shuō)的這番話，他同時(shí)表示，有很多事需要人管，可政府管不過(guò)來(lái)。管不過(guò)來(lái)就讓民間組織管，同時(shí)把資金給過(guò)來(lái)。“這是政府對(duì)民間組織最實(shí)際的支持。”
但是，政府購(gòu)買服務(wù)如何才能落到實(shí)處？國(guó)內(nèi)社會(huì)組織是否有能力承接政府購(gòu)買？政府購(gòu)買服務(wù)把握什么原則？對(duì)這些問(wèn)題，何莉君博士表示，“美國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式可能會(huì)提供很好的借鑒。”
政府購(gòu)買服務(wù)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)
《華夏時(shí)報(bào)》：政府購(gòu)買公共服務(wù)在美國(guó)是一種什么狀況？
何莉君：政府購(gòu)買服務(wù)在美國(guó)有個(gè)專用名詞叫做“第三方治理”(Third-party Governance），無(wú)論是在聯(lián)邦政府還是在各州政府都非常普遍。大量公共服務(wù)項(xiàng)目——包括教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生，尤其是老人、兒童、殘疾人、孤兒等特殊群體的服務(wù)，都是由政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)。
社會(huì)提供公共服務(wù)的組織既包括非營(yíng)利組織，還包括營(yíng)利組織。該項(xiàng)舉措是1980年代里根政府時(shí)期開(kāi)始興起。原來(lái)政府都是購(gòu)買非營(yíng)利組織的服務(wù)的，這等于是政府引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)非營(yíng)利組織是個(gè)很大的挑戰(zhàn)。
《華夏時(shí)報(bào)》：大量的社會(huì)服務(wù)都交給了社會(huì)組織，這意味著政府的角色已經(jīng)完全變了。
何莉君：對(duì)。可以說(shuō)，現(xiàn)在的美國(guó)從一個(gè)直接服務(wù)型的社會(huì)，已經(jīng)變成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)型和協(xié)調(diào)型的社會(huì)，這就要求政府必須從兩個(gè)方面來(lái)提高創(chuàng)新能力：
一是組織管理能力，即如何管理龐大的不同的社會(huì)組織服務(wù)商？如何選擇這些項(xiàng)目適合的服務(wù)商？這么多合作伙伴，如何管理？如何進(jìn)行技術(shù)的創(chuàng)新？二是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估能力。如何制定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目？比如說(shuō)有一個(gè)兒童福利方面的項(xiàng)目，因?yàn)椴煌闹荨⒉煌纳鐣?huì)組織都有不同的需求，那么如何制定一個(gè)相對(duì)好的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估、服務(wù)它們，這是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。而且由于非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織在結(jié)果產(chǎn)出上的不同，如何在提供同種服務(wù)的兩類組織中評(píng)選優(yōu)劣，依然存在挑戰(zhàn)。
購(gòu)買服務(wù)流程需做好評(píng)估
《華夏時(shí)報(bào)》：政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)有哪些形式？購(gòu)買服務(wù)的流程是怎樣的？
何莉君：一般有三種情況，一種是合同外包，我給你提供多少個(gè)服務(wù)，我要服務(wù)多少人群全部給你；第二種就是一個(gè)供應(yīng)鏈，政府提供一半服務(wù)，社會(huì)組織承擔(dān)另一半；最后一種就是在一些特殊項(xiàng)目上直接靠社會(huì)組織服務(wù)。總之，政府購(gòu)買服務(wù)的程度是有一個(gè)范圍的，合作的程度有大有小。
政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的流程有四個(gè)環(huán)節(jié)，首先，政府要有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性的規(guī)劃，要知道所提供服務(wù)的目標(biāo)是什么？公共價(jià)值體現(xiàn)在什么地方？誰(shuí)可能是潛在的供應(yīng)商？如何招標(biāo)，如何評(píng)估等？
其次就是選擇合作伙伴。這就要看政府項(xiàng)目公共服務(wù)的社會(huì)使命和社會(huì)組織的使命是否一致，兩者之間是否有沖突？是否有一些利益相關(guān)？這既關(guān)系到政府的公信力，對(duì)社會(huì)組織的公信力也是考驗(yàn)。當(dāng)然，對(duì)社會(huì)組織而言，最大的考驗(yàn)還在于，是否因?yàn)檫^(guò)分依賴政府的捐款，致使政府的購(gòu)買服務(wù)、合同服務(wù)會(huì)造成社會(huì)組織使命的游離。
第三，還要做好網(wǎng)絡(luò)型的治理，而不僅僅是自上而下、上傳下達(dá)的治理，還要做好不同的社會(huì)組織之間、社區(qū)和社區(qū)之間的溝通和交流。比如說(shuō)都是做兒童福利的，可能在印第安納州或紐約州就有不同的地方，也會(huì)有很多相似的地方，政府購(gòu)買服務(wù)都要打通這些交流和溝通的網(wǎng)絡(luò)。
最后就是評(píng)估的項(xiàng)目。就是項(xiàng)目評(píng)估要采用一個(gè)什么樣的基準(zhǔn)，是否應(yīng)該人性化？對(duì)于不同的地區(qū)，不同的服務(wù)人群，不同的服務(wù)性質(zhì)，是否應(yīng)該有不同的參考項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，這需要制定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)。
當(dāng)然，評(píng)估完了并非說(shuō)政府購(gòu)買服務(wù)就結(jié)束了。其實(shí)這是一個(gè)循環(huán)的、非線性的流程，評(píng)估完了還需要回到目標(biāo)出發(fā)地，考慮如何修改目標(biāo)以及怎樣進(jìn)一步完善這個(gè)流程。
社會(huì)組織應(yīng)該做好自我修煉
《華夏時(shí)報(bào)》：國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)存在哪些問(wèn)題呢？
何莉君：國(guó)內(nèi)的情況我不是完全了解，但據(jù)我所知，近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多城市試行政府購(gòu)買非政府組織提供的公共服務(wù)，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是，目前國(guó)內(nèi)購(gòu)買機(jī)制還很不成熟。
一是現(xiàn)有非營(yíng)利組織的能力問(wèn)題，由于長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)非營(yíng)利組織的合法性和公信力都存在問(wèn)題，所以這些組織是否會(huì)濫用政府資金來(lái)做服務(wù)？它們的服務(wù)是否能得到消費(fèi)者的認(rèn)可？這是社會(huì)組織能力建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)，就是有些人為了拿政府購(gòu)買服務(wù)的錢成立一些新的組織，但當(dāng)政府不需要它們的時(shí)候，它們?cè)趺瓷妫?/span>
其次就是技術(shù)上的挑戰(zhàn)。比如說(shuō)，對(duì)政府而言，政府是否能夠制定公正、合理的標(biāo)準(zhǔn)選拔體系來(lái)遴選社會(huì)組織？政府在處理社會(huì)組織的關(guān)系上，是否給予社會(huì)組織在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)行上充分的自主權(quán)？在我看來(lái)，要通過(guò)龐大的體系來(lái)參與社會(huì)的治理，其實(shí)是一個(gè)非常難的管理難題。因?yàn)槌汕先f(wàn)的社會(huì)組織，又是申請(qǐng)的，又是要提交系統(tǒng)，還要發(fā)布投標(biāo)系統(tǒng)，還要管理考核，還要溝通，等等，其實(shí)這不光是中國(guó)的挑戰(zhàn)，也是美國(guó)的挑戰(zhàn)。
另外，政府如何做進(jìn)一步跟進(jìn)，比如說(shuō)是否應(yīng)該實(shí)施稅收減免政策，如何鼓勵(lì)富人支持基金會(huì)，如何讓私募的基金會(huì)或公募的基金會(huì)去支持草根的組織，等等。如果這些問(wèn)題得不到很好的解決，那推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)就很可能成為一個(gè)自上而下、以政府為主導(dǎo)的社會(huì)組織服務(wù)，結(jié)果可能會(huì)消退社會(huì)組織的功能，甚而影響社會(huì)組織的生存。
《華夏時(shí)報(bào)》：那么，社會(huì)組織應(yīng)該做哪些準(zhǔn)備呢？
何莉君：第一就是要有清晰的使命和明確的遠(yuǎn)景。也就是說(shuō)，非營(yíng)利組織必須弄清楚什么事情能做，什么事情不能做，一切都要以使命為目標(biāo)；其次，社會(huì)組織還要有一些戰(zhàn)略性的規(guī)劃，既要有短期目標(biāo)，還要有長(zhǎng)期目標(biāo)，而不僅僅是看到今天有錢，就去做，明天沒(méi)錢了，就不做了。
第二，社會(huì)組織還要有一個(gè)民主的理事會(huì)，強(qiáng)調(diào)理事會(huì)成員構(gòu)成的多元性，容納各利益相關(guān)方于治理結(jié)構(gòu)中。這樣才會(huì)阻止被政府收買或是收編的風(fēng)險(xiǎn)。
第三，還要提高籌資能力。社會(huì)組織應(yīng)該有向個(gè)人、向企業(yè)、向社區(qū)、向其他基金會(huì)多方籌資的能力，因?yàn)橹挥羞@樣，才能抵制政府資金的消退，就像美國(guó)80年代，里根政府突然停止了對(duì)社會(huì)組織的優(yōu)惠政策，很多組織因?yàn)闊o(wú)法生存“消失”了。因此，社會(huì)組織在申請(qǐng)政府購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)，還要考慮建設(shè)好多元的資金架構(gòu)。
最后，社會(huì)組織還要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目評(píng)估和財(cái)務(wù)的管理。因?yàn)橹挥许?xiàng)目評(píng)估做好，才能拿出更多的服務(wù)，也才能證明它的公信力。賬務(wù)管理能力也是公信力建設(shè)很重要的部分，在美國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，對(duì)社會(huì)組織都有非常具體、非常細(xì)節(jié)的財(cái)務(wù)要求，要求賬務(wù)透明、公開(kāi)。而這恰恰是國(guó)內(nèi)諸多社會(huì)組織面臨的最大問(wèn)題。
說(shuō)“今年要大力推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)”話的是國(guó)家民政部部長(zhǎng)李立國(guó)。他是在今年兩會(huì)期間接受央視采訪時(shí)說(shuō)的這番話，他同時(shí)表示，有很多事需要人管，可政府管不過(guò)來(lái)。管不過(guò)來(lái)就讓民間組織管，同時(shí)把資金給過(guò)來(lái)。“這是政府對(duì)民間組織最實(shí)際的支持。”
但是，政府購(gòu)買服務(wù)如何才能落到實(shí)處？國(guó)內(nèi)社會(huì)組織是否有能力承接政府購(gòu)買？政府購(gòu)買服務(wù)把握什么原則？對(duì)這些問(wèn)題，何莉君博士表示，“美國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式可能會(huì)提供很好的借鑒。”
政府購(gòu)買服務(wù)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)
《華夏時(shí)報(bào)》：政府購(gòu)買公共服務(wù)在美國(guó)是一種什么狀況？
何莉君：政府購(gòu)買服務(wù)在美國(guó)有個(gè)專用名詞叫做“第三方治理”(Third-party Governance），無(wú)論是在聯(lián)邦政府還是在各州政府都非常普遍。大量公共服務(wù)項(xiàng)目——包括教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生，尤其是老人、兒童、殘疾人、孤兒等特殊群體的服務(wù)，都是由政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)。
社會(huì)提供公共服務(wù)的組織既包括非營(yíng)利組織，還包括營(yíng)利組織。該項(xiàng)舉措是1980年代里根政府時(shí)期開(kāi)始興起。原來(lái)政府都是購(gòu)買非營(yíng)利組織的服務(wù)的，這等于是政府引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)非營(yíng)利組織是個(gè)很大的挑戰(zhàn)。
《華夏時(shí)報(bào)》：大量的社會(huì)服務(wù)都交給了社會(huì)組織，這意味著政府的角色已經(jīng)完全變了。
何莉君：對(duì)。可以說(shuō)，現(xiàn)在的美國(guó)從一個(gè)直接服務(wù)型的社會(huì)，已經(jīng)變成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)型和協(xié)調(diào)型的社會(huì)，這就要求政府必須從兩個(gè)方面來(lái)提高創(chuàng)新能力：
一是組織管理能力，即如何管理龐大的不同的社會(huì)組織服務(wù)商？如何選擇這些項(xiàng)目適合的服務(wù)商？這么多合作伙伴，如何管理？如何進(jìn)行技術(shù)的創(chuàng)新？二是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估能力。如何制定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目？比如說(shuō)有一個(gè)兒童福利方面的項(xiàng)目，因?yàn)椴煌闹荨⒉煌纳鐣?huì)組織都有不同的需求，那么如何制定一個(gè)相對(duì)好的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估、服務(wù)它們，這是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。而且由于非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織在結(jié)果產(chǎn)出上的不同，如何在提供同種服務(wù)的兩類組織中評(píng)選優(yōu)劣，依然存在挑戰(zhàn)。
購(gòu)買服務(wù)流程需做好評(píng)估
《華夏時(shí)報(bào)》：政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)有哪些形式？購(gòu)買服務(wù)的流程是怎樣的？
何莉君：一般有三種情況，一種是合同外包，我給你提供多少個(gè)服務(wù)，我要服務(wù)多少人群全部給你；第二種就是一個(gè)供應(yīng)鏈，政府提供一半服務(wù)，社會(huì)組織承擔(dān)另一半；最后一種就是在一些特殊項(xiàng)目上直接靠社會(huì)組織服務(wù)。總之，政府購(gòu)買服務(wù)的程度是有一個(gè)范圍的，合作的程度有大有小。
政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的流程有四個(gè)環(huán)節(jié)，首先，政府要有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性的規(guī)劃，要知道所提供服務(wù)的目標(biāo)是什么？公共價(jià)值體現(xiàn)在什么地方？誰(shuí)可能是潛在的供應(yīng)商？如何招標(biāo)，如何評(píng)估等？
其次就是選擇合作伙伴。這就要看政府項(xiàng)目公共服務(wù)的社會(huì)使命和社會(huì)組織的使命是否一致，兩者之間是否有沖突？是否有一些利益相關(guān)？這既關(guān)系到政府的公信力，對(duì)社會(huì)組織的公信力也是考驗(yàn)。當(dāng)然，對(duì)社會(huì)組織而言，最大的考驗(yàn)還在于，是否因?yàn)檫^(guò)分依賴政府的捐款，致使政府的購(gòu)買服務(wù)、合同服務(wù)會(huì)造成社會(huì)組織使命的游離。
第三，還要做好網(wǎng)絡(luò)型的治理，而不僅僅是自上而下、上傳下達(dá)的治理，還要做好不同的社會(huì)組織之間、社區(qū)和社區(qū)之間的溝通和交流。比如說(shuō)都是做兒童福利的，可能在印第安納州或紐約州就有不同的地方，也會(huì)有很多相似的地方，政府購(gòu)買服務(wù)都要打通這些交流和溝通的網(wǎng)絡(luò)。
最后就是評(píng)估的項(xiàng)目。就是項(xiàng)目評(píng)估要采用一個(gè)什么樣的基準(zhǔn)，是否應(yīng)該人性化？對(duì)于不同的地區(qū)，不同的服務(wù)人群，不同的服務(wù)性質(zhì)，是否應(yīng)該有不同的參考項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，這需要制定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)。
當(dāng)然，評(píng)估完了并非說(shuō)政府購(gòu)買服務(wù)就結(jié)束了。其實(shí)這是一個(gè)循環(huán)的、非線性的流程，評(píng)估完了還需要回到目標(biāo)出發(fā)地，考慮如何修改目標(biāo)以及怎樣進(jìn)一步完善這個(gè)流程。
社會(huì)組織應(yīng)該做好自我修煉
《華夏時(shí)報(bào)》：國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)存在哪些問(wèn)題呢？
何莉君：國(guó)內(nèi)的情況我不是完全了解，但據(jù)我所知，近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多城市試行政府購(gòu)買非政府組織提供的公共服務(wù)，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是，目前國(guó)內(nèi)購(gòu)買機(jī)制還很不成熟。
一是現(xiàn)有非營(yíng)利組織的能力問(wèn)題，由于長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)非營(yíng)利組織的合法性和公信力都存在問(wèn)題，所以這些組織是否會(huì)濫用政府資金來(lái)做服務(wù)？它們的服務(wù)是否能得到消費(fèi)者的認(rèn)可？這是社會(huì)組織能力建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)，就是有些人為了拿政府購(gòu)買服務(wù)的錢成立一些新的組織，但當(dāng)政府不需要它們的時(shí)候，它們?cè)趺瓷妫?/span>
其次就是技術(shù)上的挑戰(zhàn)。比如說(shuō)，對(duì)政府而言，政府是否能夠制定公正、合理的標(biāo)準(zhǔn)選拔體系來(lái)遴選社會(huì)組織？政府在處理社會(huì)組織的關(guān)系上，是否給予社會(huì)組織在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)行上充分的自主權(quán)？在我看來(lái)，要通過(guò)龐大的體系來(lái)參與社會(huì)的治理，其實(shí)是一個(gè)非常難的管理難題。因?yàn)槌汕先f(wàn)的社會(huì)組織，又是申請(qǐng)的，又是要提交系統(tǒng)，還要發(fā)布投標(biāo)系統(tǒng)，還要管理考核，還要溝通，等等，其實(shí)這不光是中國(guó)的挑戰(zhàn)，也是美國(guó)的挑戰(zhàn)。
另外，政府如何做進(jìn)一步跟進(jìn)，比如說(shuō)是否應(yīng)該實(shí)施稅收減免政策，如何鼓勵(lì)富人支持基金會(huì)，如何讓私募的基金會(huì)或公募的基金會(huì)去支持草根的組織，等等。如果這些問(wèn)題得不到很好的解決，那推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)就很可能成為一個(gè)自上而下、以政府為主導(dǎo)的社會(huì)組織服務(wù)，結(jié)果可能會(huì)消退社會(huì)組織的功能，甚而影響社會(huì)組織的生存。
《華夏時(shí)報(bào)》：那么，社會(huì)組織應(yīng)該做哪些準(zhǔn)備呢？
何莉君：第一就是要有清晰的使命和明確的遠(yuǎn)景。也就是說(shuō)，非營(yíng)利組織必須弄清楚什么事情能做，什么事情不能做，一切都要以使命為目標(biāo)；其次，社會(huì)組織還要有一些戰(zhàn)略性的規(guī)劃，既要有短期目標(biāo)，還要有長(zhǎng)期目標(biāo)，而不僅僅是看到今天有錢，就去做，明天沒(méi)錢了，就不做了。
第二，社會(huì)組織還要有一個(gè)民主的理事會(huì)，強(qiáng)調(diào)理事會(huì)成員構(gòu)成的多元性，容納各利益相關(guān)方于治理結(jié)構(gòu)中。這樣才會(huì)阻止被政府收買或是收編的風(fēng)險(xiǎn)。
第三，還要提高籌資能力。社會(huì)組織應(yīng)該有向個(gè)人、向企業(yè)、向社區(qū)、向其他基金會(huì)多方籌資的能力，因?yàn)橹挥羞@樣，才能抵制政府資金的消退，就像美國(guó)80年代，里根政府突然停止了對(duì)社會(huì)組織的優(yōu)惠政策，很多組織因?yàn)闊o(wú)法生存“消失”了。因此，社會(huì)組織在申請(qǐng)政府購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)，還要考慮建設(shè)好多元的資金架構(gòu)。
最后，社會(huì)組織還要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目評(píng)估和財(cái)務(wù)的管理。因?yàn)橹挥许?xiàng)目評(píng)估做好，才能拿出更多的服務(wù)，也才能證明它的公信力。賬務(wù)管理能力也是公信力建設(shè)很重要的部分，在美國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，對(duì)社會(huì)組織都有非常具體、非常細(xì)節(jié)的財(cái)務(wù)要求，要求賬務(wù)透明、公開(kāi)。而這恰恰是國(guó)內(nèi)諸多社會(huì)組織面臨的最大問(wèn)題。
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